土地出让收支管理制度有谁了解?

2006年，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》和《财政部国土资源部中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》印发后，各地区认真落实土地出让收支金额纳入地方基金预算管理的规定，大力加强土地出让收支管理，取得了积极成效。但目前国有土地出让收支管理仍存在预算编制不够细化、制度尚不完善、预算基金缺乏约束力、相关部门协调性不够、记账依据和记账时间不一致等问题，需要通过进一步研究加以解决。  
　　当前国有土地出让收支管理存在的问题  
　　（一）国有土地出让收支预算编制不够细化。与公共财政预算相比，土地出让收入支出的功能分类科目较粗，难以清晰地反映基金的支出结构与方向。缺少科学完整的支出标准体系，导致预算审核缺乏依据。土地开发费用是土地出让收入支出中的一项较大的成本性支出，由于缺乏具体的支出标准，一直以来，土地成本核算基本上都是按国土部门申报的数据进行确认，或者凭感觉进行审核，难以说服其他部门。同时，基金预算编制的内容、时间和程序也没有明确规定，缺乏严格规范。  
　　（二）国有土地出让收支管理制度尚不完善。新出台的办法规定财政部门、国土资源管理部门、人民银行分支机构及审计机关要建立健全对国有土地出让收支情况的定期和不定期检查制度，但对相关职能部门没有明确规定，对职能部门违背规定的做法没有切实的处罚措施，执行中缺乏明确的依据，对违规行为和对象难以进行有效的制约和处罚。  
　　（三）国有土地出让收支预算基金缺乏约束力。基金预算编制与实际执行难以有效衔接，没有严格按预算科目和项目执行。土地出让收入受土地市场状况、经济发展水平、国家宏观政策等因素影响较大，具有不稳定性、不确定性等特征、容易造成年度间收入大起大落，难以准确预测年度收入预算。在支出使用时，又与出让宗地有具体情况紧密相连，如出让新增建设用地取得的土地出让收入中有相当一部分要用于支付被征地农民的补偿性费用，改制企业出让土地使用权的取得收入主要用于企业改革需要，出让存量建设用地使用权取得的土地出让收入中需要开支土地开发费用，因地块不同，开支的项目标准也不相同，而每宗土地能否出让成功也难以准确预测，也都增加了预算执行不确定性。  
　　进一步完善国有土地出让收支管理制度的建议  
　　（一）建立土地出让收购、供应信息共享平台。土地出让收支管理是财政、国土部门、土地收储机构共同的任务，从土地收储、开发、出让到收入入库，是一个时间跨度大、可变因素多、信息量大的复杂过程，需要多个部门的通力协作。加强管理，首先要统一认识，协调有关部门之间的关系，为实现资源共享，国土部门，储备中心应定期向财政部门报送土地收购、出让基本情况表，将分宗地的土地收储及出让具体信息告之财政部门，财政部门亦按月将收入明细反馈国土部门。条件成熟后，可设计开发一个程序，做到每宗土地收购，出让合同签定后，其出让面积、金额、已收缴等数据都能被财政、国土等部门及时掌握，为土地出让收支预决算编制、执行提供真实、可靠的基础信息。  
　　（二）因地制宜完善土地出让收支管理制度。地方政府职能部门应根据地方土地出让收入实际情况，因地制宜地完善实施细则，明确《办法》未尽事宜，确保《办法》顺利实施，建议《办法》实施细则明确规定财政部门核定的土地出让收支预算必须同时抄送国库，作为国库核拨土地出让收入资金的依据。  
　　（三）提高土地出让收支预算编制的准确性。土地收入预算编制坚持“以收定支、收支平衡”的原则。按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制。在具体工作中，如果年度土地供应计划下达晚于预算编制时间，难以预算土地出让收入时，各地可按“估计收入宁低勿高”的要求，以前三年平均收水平为基础预测收入。土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划，拆迁计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制。由于各地经济社会发展水平不同，每宗土地的地理位置不同，土地开发成本差异较大，短期内出台全省统一的土地开发成本支出标准比较困难，因此，有条件的地方可以宗地为单位，编制支出预算。对属于政府采购范围的，按照规定编制政府采购预算，并严格按照政府采购的有关规定执行。同时，严格预算调整程序，对于年度执行中需要调整预算的，一律按规定的程序办理。  
　　（四）建立信息沟通和对账机制，彻底杜绝“体外循环”。一是财政部门与国土管理部门协调，建立覆盖地方国有土地管理信息制度，建立国土资源管理部门和财政部门土地储备、出让信息共享机制；二是人民银行国库和国土管理部门建立健全国有土地出让收支定期对账制度，并设立信息台账，全面、真实、准确、及时地反映国有土地出让收支状况，实现实时查询以及收支月报制度；三是人民银行国库与财政部门、商业银行代理经收处协调，用现代化信息技术手段，实现财政、银行和国库的计算机联网，实现账务明细核对机制，全面监控国有土地出让收支缴拨情况。  
　　（五）规范征管体制，加大对国有土地出让收支的监管力度。按照税收管理模式建立完整的管理办法和程序，财政部门、国土管理部门、代理银行各司其责，实行彻底的收缴分离，建立国土管理部门开票，财政部门委托相关代理银行代收的制度，代理银行收取土地出让金后，自动划入政府非税收入汇缴户，财政部门在汇缴户进行统一核算直接按相关科目将其全额缴入国家金库。人民银行和财政部门密切配合，加强沟通、及时查处违规行为，发挥监督制约机制作用。  
　　（六）加强资金使用管理，提高资金使用效益。预算执行中，按照国库集中支付要求，将款项直接支付给项目单位，减少中间环节，提高资金使用效益。建立对被征地农民发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的公示制度，增强补偿费用发放透明度。改革对被征地农民征地补偿费的发放方式。对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给被征地农民个人的部分，根据征地补偿方案，由集体经济组织提供具体名单，经财政部门会同国土资源管理部门审核后，通过发放记名银行卡或者存折方式从地方国库中直接支付给被征地农民，切实保障被征地农民利益。

（一）国有土地出让收支预算编制不够细化。与公共财政预算相比，土地出让收入支出的功能分类科目较粗，难以清晰地反映基金的支出结构与方向。缺少科学完整的支出标准体系，导致预算审核缺乏依据。土地开发费用是土地出让收入支出中的一项较大的成本性支出，由于缺乏具体的支出标准，一直以来，土地成本核算基本上都是按国土部门申报的数据进行确认，或者凭感觉进行审核，难以说服其他部门。同时，基金预算编制的内容、时间和程序也没有明确规定，缺乏严格规范。  
　　（二）国有土地出让收支管理制度尚不完善。新出台的办法规定财政部门、国土资源管理部门、人民银行分支机构及审计机关要建立健全对国有土地出让收支情况的定期和不定期检查制度，但对相关职能部门没有明确规定，对职能部门违背规定的做法没有切实的处罚措施，执行中缺乏明确的依据，对违规行为和对象难以进行有效的制约和处罚。  
　　（三）国有土地出让收支预算基金缺乏约束力。基金预算编制与实际执行难以有效衔接，没有严格按预算科目和项目执行。土地出让收入受土地市场状况、经济发展水平、国家宏观政策等因素影响较大，具有不稳定性、不确定性等特征、容易造成年度间收入大起大落，难以准确预测年度收入预算。在支出使用时，又与出让宗地有具体情况紧密相连，如出让新增建设用地取得的土地出让收入中有相当一部分要用于支付被征地农民的补偿性费用，改制企业出让土地使用权的取得收入主要用于企业改革需要，出让存量建设用地使用权取得的土地出让收入中需要开支土地开发费用，因地块不同，开支的项目标准也不相同，而每宗土地能否出让成功也难以准确预测，也都增加了预算执行不确定性。  
　　进一步完善国有土地出让收支管理制度的建议  
　　（一）建立土地出让收购、供应信息共享平台。土地出让收支管理是财政、国土部门、土地收储机构共同的任务，从土地收储、开发、出让到收入入库，是一个时间跨度大、可变因素多、信息量大的复杂过程，需要多个部门的通力协作。加强管理，首先要统一认识，协调有关部门之间的关系，为实现资源共享，国土部门，储备中心应定期向财政部门报送土地收购、出让基本情况表，将分宗地的土地收储及出让具体信息告之财政部门，财政部门亦按月将收入明细反馈国土部门。条件成熟后，可设计开发一个程序，做到每宗土地收购，出让合同签定后，其出让面积、金额、已收缴等数据都能被财政、国土等部门及时掌握，为土地出让收支预决算编制、执行提供真实、可靠的基础信息。  
　　（二）因地制宜完善土地出让收支管理制度。地方政府职能部门应根据地方土地出让收入实际情况，因地制宜地完善实施细则，明确《办法》未尽事宜，确保《办法》顺利实施，建议《办法》实施细则明确规定财政部门核定的土地出让收支预算必须同时抄送国库，作为国库核拨土地出让收入资金的依据。  
　　（三）提高土地出让收支预算编制的准确性。土地收入预算编制坚持“以收定支、收支平衡”的原则。按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制。在具体工作中，如果年度土地供应计划下达晚于预算编制时间，难以预算土地出让收入时，各地可按“估计收入宁低勿高”的要求，以前三年平均收水平为基础预测收入。土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划，拆迁计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制。由于各地经济社会发展水平不同，每宗土地的地理位置不同，土地开发成本差异较大，短期内出台全省统一的土地开发成本支出标准比较困难，因此，有条件的地方可以宗地为单位，编制支出预算。对属于政府采购范围的，按照规定编制政府采购预算，并严格按照政府采购的有关规定执行。同时，严格预算调整程序，对于年度执行中需要调整预算的，一律按规定的程序办理。  
　　（四）建立信息沟通和对账机制，彻底杜绝“体外循环”。一是财政部门与国土管理部门协调，建立覆盖地方国有土地管理信息制度，建立国土资源管理部门和财政部门土地储备、出让信息共享机制；二是人民银行国库和国土管理部门建立健全国有土地出让收支定期对账制度，并设立信息台账，全面、真实、准确、及时地反映国有土地出让收支状况，实现实时查询以及收支月报制度；三是人民银行国库与财政部门、商业银行代理经收处协调，用现代化信息技术手段，实现财政、银行和国库的计算机联网，实现账务明细核对机制，全面监控国有土地出让收支缴拨情况。  
　　（五）规范征管体制，加大对国有土地出让收支的监管力度。按照税收管理模式建立完整的管理办法和程序，财政部门、国土管理部门、代理银行各司其责，实行彻底的收缴分离，建立国土管理部门开票，财政部门委托相关代理银行代收的制度，代理银行收取土地出让金后，自动划入政府非税收入汇缴户，财政部门在汇缴户进行统一核算直接按相关科目将其全额缴入国家金库。人民银行和财政部门密切配合，加强沟通、及时查处违规行为，发挥监督制约机制作用。  
　　（六）加强资金使用管理，提高资金使用效益。预算执行中，按照国库集中支付要求，将款项直接支付给项目单位，减少中间环节，提高资金使用效益。建立对被征地农民发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的公示制度，增强补偿费用发放透明度。改革对被征地农民征地补偿费的发放方式。对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给被征地农民个人的部分，根据征地补偿方案，由集体经济组织提供具体名单，经财政部门会同国土资源管理部门审核后，通过发放记名银行卡或者存折方式从地方国库中直接支付给被征地农民，切实保障被征地农民利益。

国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。  
　　国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入；出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、县人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。  
　　按照规定依法向国有土地使用权受让人收取的定金、保证金和预付款，在国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）生效后可以抵作土地价款。划拨土地的预付款也按照上述要求管理。