农村集体建设用地流转范围如何?

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。由此释放出的农村土地制度改革信号被广泛热议。业界人士分析称，在赋予农民更多财产权利、实行与国有土地同等入市、同权同价的大背景下，农村集体建设用地流转成为必然趋势，但是在推进过程中需要统筹好各方利益，尤其是对农民权益的保护，所以这一改革将是渐进的、有序的。  
　　在很长时间内，中国在城乡一体化发展进程中，遇到了农村土地流转的制度性障碍。与城市的国有土地相比较，农村集体土地产权主体不明确，农民权益在实现渠道上单一，抵押等权益无法得到实现。因此，从1999年开始，芜湖、苏州等城市就相继开始集体建设用地流转试点。虽然经过多年的实践和探索，这些地区总结出了一些经验，但是在土地流转模式的完善和规范程度上仍有欠缺，且流转面积较小，相对于耕地流转的大市场而言，农村集体建设用地的流转市场还不健全。  
　　从我国农村经济发展的角度看，在工业化、城镇化过程中，部分农村集体组织流转经营性建设用地的意愿开始强烈，试点地区的交易量开始活跃。从效果来看，农村集体建设用地入市，打破了此类土地利用率低、分布散乱的局面，农民财产权益在一定程度上得到实现，降低了城镇化中农民市民化的成本，同时也缓解了城镇化中的土地供需矛盾。以最早试点的芜湖为例，有统计显示，2008年至2012年，该市累计开发复垦新增耕地6.85万亩，农用地流转106万亩，城镇化率由49.8%提高到58.3%.  
　　而且，在以往的征地模式中，地方政府作为农村土地从“集体”变“国有”的主导方，在实体操作过程中行政干预过大，导致征地范围过大，农民权益则集中表现为征地补偿，但补偿标准往往较低，尤其在城市化中，被征土地进入招拍挂程序后升值迅速，价格往往超出征地成本，在这种“同地不同价”的背景下，集体建设用地的市场价值和农民的财产权益没有得到充分体现，巨额土地价差收益由地方政府获得，这就是“土地财政”的来源。  
　　因此，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股是实现农民分享土地增值收益的必然途径，建立城乡统一的建设用地市场，是农村集体建设用地使用权有序流转和与国有土地同权同价的基础。  
　　土地是农民赖以生存的物质基础，是基本的生产生活保障。在农村集体建设用地流转中，如何统筹平衡政府、农民以及其他利益主体的关系，是土地转型能否取得成功的关键，否则会引发社会稳定问题，这也是为何试点多年但集体建设用地流转仍未大规模推广的重要原因。  
　　涉及到具体的流转操作，价格如何形成以及收益如何分配成为农村集体建设用地流转的突破口，试点地区纷纷对此进行探索。比如，芜湖市就要求，市县土地主管部门制定公布试点乡镇农用地和建设用地基准地价，以后则根据土地市场变化以及乡镇规划发展对基准地价进行动态调整。昆山市则对依法办理农转用手续后的新增建设用地，允许农民集体直接以土地或开发为标准厂房等方式进行出租、出让。此外，成都的农村土地交易所、重庆的地票制度，均是集体建设用地市场化的有益探索。  
　　十八届三中全会对农村土地流转作出新的部署后，不少地区也随之推进集体建设用地使用权流转试点。比如，山东省11月18日就印发了《关于进一步推进节约集约用地的意见》，探索实行集体建设用地使用权抵押和作价入股，依法鼓励集体建设用地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业。业界人士分析称，在我国农村土地流转制度还不完善、流转市场还未培育成熟的情况下，在推进农村集体建设用地流转中，必须把农民利益摆在首位，防止相关利益方在流转过程中侵蚀农民权益。  
　　另外，严格用途管制和土地规划应当是推进农村集体经营性建设用地流转的首要前提。近几年屡禁不止的小产权房，不仅扰乱了市场秩序，而且造成了资源浪费。农村集体建设用地入市流转，为的是优化资源配置，提高土地利用效率和产出率，那么就必然要求其有序、良性发展。这也意味着，要把握好集体建设用地流转与保护耕地的关系，防止出现为了追求经济效益而侵蚀耕地红线的倾向。  
　　与此同时，自愿公平应当是农村土地流转中需要把握好的基本原则。因为农民和集体组织是土地产权的主体，因此必须尊重农民意愿，在把转让、入股、抵押等完整土地权能赋予农民的同时，必须建立起完善的制度保障，建设公开透明的流转交易程序，如此农民更多的财产权利才能真正得到保障。

关于集体土地使用权流转的含义，人们在认识和理解上存在较大差异。不少学者在研究集体土地使用权流转问题时未区分建设用地和农业用地，对集体土地使用权流转的客体和主体都作了扩大理解。总的来看主要有两种理解：一种观点认为集体土地使用权流转包括首次流转和再次流转。前者是指集体土地所有者与建设用地使用者之间的土地使用权流转关系；后者是指土地使用者相互之间的土地使用权流转关系。另一种观点认为集体土地使用权流转仅指集体建设用地使用权在土地使用者之间的转移。笔者赞同后者。从严格意义上讲，土地使用权流转是指集体所有的建设用地使用权在土地用者之间的转移，不应包括发生在土地使用者与土地所有者之间的土地使用权“首次流转”，更不应该将流转的客体扩大到家用地。  
　　虽然“首次流转”和“再次流转”都可以实现土地有偿使用，但两者间有着重要的区别：  
　　（1）所谓的“首次流转”，实质上是土地使用权与土地所有权的初次分离。在我国现行土地制度下，这种分离与建设用地使用权的取得实质上属于同一过程，通常会涉及到土地用途的改变和土地利用规划的实施。因此，集体建设用地使用权与所有权分离的前提是政府依法审批。虽然“首次流转”中土地所有者与使用者之间的流转协议，最终还要经人民政府的批准，但这种批准是被动的、形式上的，很难体现审批的真正意图。在政府审批把关不严的情况下，很可能导致大量土地在乡（镇）政府的操作下涌入市场，耕地保护将更加艰难。而“再次流转”仅限于建设用地使用权的流转，一般不涉及到农地的转用问题和规划的变更，也无需政府审批。以所谓的“首次流转”获得建设用地使用权的做法，实质上是规避政府审批的非法占地行为。  
　　（2）“首次流转”主要发生在集体土地所有者与土地使用者之间，通常是在地方政府的操作下进行。其结果通常是增加建设用地的供给总量，而不是提高现有存量建设用地的利用率；而“再次流转”是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。  
　　（3）“首次流转”如果监管不力，极易造成土地供给失控，产生严重的社会后果；而“再次流转”比较容易监控，以通过流转合同、土地使用权变更登记、税收、价格等手段予以监控。  
　　基于上述区别，笔者认为集体建设用地土地使用权流转是指存量建设用地使用权在集体建设用地使用者之间的流转，而不应包括土地所有者与土地使用者之间所谓的首次流转。就像国有土地使用权出让不同于转让，农村土地承包经营中的发包不同于转包一样，它们遵循的是不同的规则，有不同条件和要求。准确界定“流转”的含义，对于我国集体建设用地使用权流转制度的建立，对于未来国家进行土地市场的宏观调控和监管，以及对于土地资源的合理利用与保护，都具有十分重要的意义。

一是要建立完善城乡一体化的建设用地招、拍、挂制度，集体建设用地凡是用于工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的，一律以招拍挂方式出让或租赁；二是要建立完善土地交易许可管制制度，对集体建设用地流转市场准入要坚持维护农村稳定的原则，防止农村集体组织负责人提供虚假证明骗取审批，甚至擅自处置农村集体土地资产，要求在办理集体建设用地流转前必须由土地所有权单位召开村民代表大会或股东代表大会，经2/3以上代表同意并形成决议后，方可办理。三是对各类违法违规形成的集体建设用地要进行清理和处理，严格限定集体建设用地流转的条件。只有符合土地利用规划、用地性质合法、用地手续齐全、不存在权属争议的集体建设用地，才能经交易许可后依法流转。不符合条件的违法违规用地、用地手续不全的用地、不符合规划的用地等，在进行处理前一概不准流转。